2015财税改革：重点落脚预算制度和央地关系

　　2015财税改革重点落脚预算制度和央地关系

　　■CUBN记者 郭安丽 北京报道

　　2015年是全面深化改革的关键之年，是我国全面推进依法治国的开局之年，更是我国全面完成“十二五”规划的收官之年。根据去年12月召开的中央经济工作会议，财税体制改革和土地制度改革、国有企业改革成为2015年改革重点。

　　“今年财税制度改革比较关键的一年。中央决定2020年要全部完成本轮财税改革，2016年要基本完成主要内容，这意味着2015年的工作量还是非常大、非常艰巨的。”国家税务总局[微博]原副局长许善达1月17日在和讯2014财经中国年会上表示，2015年财税改革的重点在预算制度、中央地方财税关系以及税制内容三方面重点落脚。

　　财政部部长楼继伟在2014年12月29日至30日召开的全国财政工作会议上明确表示，2015年财政工作将主动适应经济发展新常态，继续实施积极的财政政策并适当加大力度；深入研究推进财政体制改革，研究提出合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见。

　　预算制度改革须继续推进

　　“进入2015年，包括扩大公开范围、细化公开内容、规范预决算程序等预算公开内容将进一步深化。”去年12月29日至30日，在召开的全国财政工作会议上，财政部部长楼继伟明确2015年财政工作重点时表示，除涉密信息外，所有涉及使用财政资金的部门（单位）均应公开预决算。中央本级基本支出预决算公开细化到经济分类款级科目。

　　许善达在上述年会期间接受《中国联合商报》等媒体记者采访时表示，预算制度改革跟中央、地方的关系核心改革有一点不同，因为《预算法》是预算制度最基本的法律。《预算法》曾经提交全国人大审议，但十年审议了三次都没有通过。

　　十年审计了三次，一般来讲一个法律审议三次没有通过的情况是比较少的。

　　换届以后又启动了第四次审议的程序，这次审议通过。许善达表示，所以，预算制度改革的框架已经完成了，下一步财税改革中，预算改革只是把新的预算法落实到各项制度中去，比如政府的法规、部门的规章，包括地方人大、地方政府制定的法规，这是落实预算法的任务。

　　以往政府税收每年都要超收，按照过去的预算制度，预算年初批了以后，如果超收，这超收的钱就要花掉。第二年政府再把花掉的钱报一个决算，让人大来批，导致人大意见就很大。

　　“这部分钱都没有批准让你干什么，结果你干完以后让我来批，我批不批？如果不批，钱都花完了，如果批，等于强迫签字。”许善达表示，这次《预算法》加了一条，超收部分要想花，必须要先报全国人大批准，这样就加强了人大对政府财政支出的审批权力。

　　新一轮《预算法》修改，还涉及地方政府的发债权。多年来我国法律上不允许地方政府发债，后来允许让中央替一部分地方政府发债。虽然地方政府显性的债务没有发，但隐性的债务却发行的不少。

　　“显性债要发，就必须配套透明度以及安排还债的机制。包括政府间的管理，发显性债人大要批，省人大不批，省政府就不能发债。”许善达表示，发显性债这个制度建立起来，对我们国家地方政府的财政约束是个非常大的进步。这也是《预算法》改革讨论了很多次实现的一个重大的进步。

　　许善达表示，名义上地方政府没有任何税收立法在中央确定的地方税里面，某些税制的设置给了地方政府一点弹性。因此，这就导致从中央到地方收的各种基金和费，明目众多，难以统计。

　　关于地方政府在税收方面的问题，在学术界还有些争论。但许善达认为，可以施加很多法律条文来限制征税权力的形式，避免出现所担心的问题。但是这一条，这次《预算法》的修订没有接受。

　　总的来说，《预算法》的改革基本上框架已经解决了，预算制度这项改革在财税改革里边已经解决了，就是要求下一步怎么把它贯彻，落实到实际的执行中，变成有效的运营体系。这是预算制度改革。

　　调整理顺中央和地方财税关系

　　楼继伟在去年底召开全国财政工作会议上还明确地表示，深入研究推进财政体制改革，研究提出合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见，做好部分重点领域事权和支出责任划分的前期准备工作。

　　统计数字显示，2013年中央财政收入占全部收入的48%，地方占52%，但是中央的支出却只有15%，地方的支出占85%。这四个数字反映现在中央、地方收入的失衡。相当于地方政府每花一块钱，要有四毛钱等着中央财政转移支付，这个比例太高。

　　“而且中央转移支付的项目和时间，和每个省自己安排的项目、时间不可能完全对得上，这个省这月要花钱搞教育，那个省要花钱搞卫生，中央转移支付不可能根据每个省支出的项目和数量来实施转移支付。“许善达表示，所以，地方政府就要“跑部钱进”等，抱怨很大。

　　当前，我国中央和地方财税关系要追溯大宋1994年分税制改革。当时中央和地方的收入划分的动态改革涉及到两个方面：一是财权和事权相适应，主要是地方税体系及其联动的总体税制改革，在这一改革的约束之下划分不同层级政府的税基。二是财力和事权相匹配，在税基合理划分之后，如果一些欠发达地区还是无法满足自身的事权所需的财力规模，就要依靠中央财政转移支付去填补。

　　“1994年的分税制改革一是提高了财政收入GDP的比重，二是提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，并有效地推动了西部大开发，有利于宏观调控和国家安全。”广东省财政厅厅长曾志权表示，但时至今日，需要重新思考如何调动中央和地方“两个积极性”了。

　　要解决这个问题，实际上中央地方财政关系的调整，许善达表示，核心就是要降低地方财政对中央财政的依赖度。

　　中央决定，中央地方财政关系改革的指导原则，改革的边界，就是维持或者保持中央地方财政收入格局大体不变。

　　“所谓大体不变，就是五五分成的格局基本不动。五五分成的格局基本不动，要减少为中央财政对地方的依赖度，只有一个选择，就是中央上收支出责任。”许善达建议，中央可以花25%、30%、35%，这个确定为这次调整中央地方财政关系的一个主要改革的方向，就是中央要上收支出责任。但到目前为止，上收什么支出责任？还没有披露。

　　楼继伟介绍，新一轮财政改革总的方向包括调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。